回應2024年施政報告的公眾諮詢之意見書

摘要

健康空氣行動（Clean Air Network）是香港唯一專注於關注空氣質素議題的非政府組織，通過建設性對話及整合資源，推動有效且具影響力的發展，在致力落實政府推行健康空氣政策之上，至為關鍵。

在過去的十年間，香港在改善戶外環境（或稱「大氣」）和路邊空氣質素方面取得了顯著進展。然而，在2022年，香港僅75%的空氣質素指標達到世界衛生組織標準，在二氧化氮和臭氧水平上存在顯著差距，仍未達標。空氣污染與包括癌症、心臟病發作和中風等健康問題息息相關，對老年人和患有既有身體狀況及長期病患的弱勢群體構成更大風險，它亦對兒童健康產生影響，隨兒童成長，後遺影響或有可能長存。隨着公共衛生風險和人口結構改變，我們迫切需要為清新潔淨的空氣而繼續努力。

在室內空氣質素方面，香港缺乏系統性和有效的管理，有機會導致上述健康問題。最近有研究發現，揮發性有機化合物（VOCs）已成為香港各大氣污染物之中最主要引致吸入性致癌風險的空氣污染物，而揮發性有機化合物在室內普遍存在。惡劣的室內空氣質素亦將增加空氣間傳播傳染病的風險。另外，隨着香港樓齡日漸老化，室內空氣質素管理更日趨重要。

我們敦促政府採取積極的方式應對各類新興威脅，以進一步改善公眾健康。

我們認為施政報告應從以下三個方面概述政府為實現全港空氣清新而制定的方向及計劃：

1. 改善空氣質素的整體方向

a) 以《香港清新空氣藍圖2035》為基礎，所有相關的政府決策局及部門應與各學科的專家攜手合作，全面處理空氣質素問題

2. 加強應對大氣和路邊空氣質素問題之措施

a) 確保持續收緊空氣質素指標，以達至世界衛生組織最嚴格的標準
b) 推廣普及新能源汽車，並確保基礎建設及措施的全面配合與支持
c) 以大灣區臭氧形成的研究為基礎，制定並實施有效策略
d) 提供「電動渡輪先導試驗計劃」的詳細細節，包括明確的執行時間表等

3. 處理室內空氣質素問題

a) 所有相關的政府決策局和部門合作解決室內空氣質素問題，制定明確適用於所有相關部門之目標和工作計劃
b) 就室內空氣質素立法，修訂《空氣污染管制條例》，以納入對室內空氣質素的指標，優先為弱勢群體制定嚴格標準，並指標定期審查相關指標
c) 為學前教育機構和醫院提供實際支持，包括制定相關指引
d) 帶頭提供數據，政府持續監測室內空氣質素及提供定期報告相關數據
e) 擴大「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」，涵蓋缺乏機械通風和空調系統的場所

詳細政策建議

1. 改善空氣質素的整體方向：持續解決空氣污染問題以改善公眾健康

1.1 雖然香港大氣和路邊空氣質素近年來已有所改善，但仍然較其他主要城市為差。香港在2022年只達到75%的空氣質素指標，尤其是二氧化氮 [1] 和臭氧 [2] 離標準甚遠，路邊的二氧化氮水平更超過世界衛生組織最嚴格的標準530%。[3]

1.2 無容置疑，空氣質素與公眾健康息息相關。空氣污染與各種健康問題，包括癌症、呼吸系統感染、心臟病發作、中風、過敏、哮喘和認知障礙症等有關。肺癌為香港致命癌症之首，對兒童、老年人、患有既有身體狀況及長期病患人士，以及低收入人士等弱勢群體的影響情況尤為嚴峻。此外，空氣污染降低香港作為旅遊、商業和國際金融中心的生產力和吸引力。我們能預計，隨氣候變化引起的極端事件數量增加，將有可能加劇空氣污染問題，進一步對公眾健康帶來更大挑戰。

1.3 除了這些憂慮，空氣污染問題不僅對處於童年時期的兒童構成威脅，更有可能會對日後成長後的他們，產生長遠的健康影響，增加他們的患病風險。我們對學前時期的兒童作保護，以免他們受空氣污染的有害影響確實是至關重要。

1.4 隨着香港人口老化，我們需要持續控制空氣污染問題，否則各界在過去所付出的努力，或在公眾健康上取得之成果將會因人口結構變動為所抵消。

1.5 為了吸引和保留人才，以及鞏固香港作為國際金融中心的地位與角色，我們需要充分照顧長者的健康，培育一個關懷及包容的社區，並實現《香港清新空氣藍圖2035》中所訂定的「健康宜居」、「低碳轉型」，以及「比肩國際」的願景。健康空氣行動呼籲政府重新評估一系列解決空氣質素的方法，包括積極改善大氣、路邊和室內空氣質素。

1.6 我們建議政府繼續以跨部門方式解決空氣污染問題：

根據《香港清新空氣藍圖2035》，該計劃方針主張政府與相關決策局和部門緊密合作，其中包括空氣科學、健康、交通及運輸，以及發展等方面的本地和區域專家，就政策審查和制定過程中參與其中，並就《香港清新空氣藍圖2035》中所訂定的六大主要行動領域，包括綠色交通、宜居環境、全面減排、清潔能源、科學管理和區域合作方面，持續不懈地全面解決空氣質素問題。

2. 加強應對大氣和路邊空氣質素之措施

2.1 總體而言，我們敦促政府持續收緊香港的空氣質素指標，以達至世界衛生組織最嚴格的標準。政府亦應確保新能源基礎建設及設施，以全面配合並使新能源汽車更為普及。另外，政府亦應制定控制大氣中臭氧的行動計劃，並提供有關「電動渡輪先導試驗計劃」的細節。

a) 收緊空氣質素指標

《空氣污染管制條例》要求政府每五年至少就香港各種空氣污染物的指標檢討一次。然而，目前的檢討機制並不能保證及時和有效收緊指標。若不制定更嚴格的空氣質素指標，我們長遠將缺乏動力去推廣更有效的空氣質素政策。
為了盡快達致使香港空氣質素與世界衛生組織最嚴格標準看齊的長遠目標，我們建議政府在今次及將來檢討空氣質素指標時，應採取積極態度，確保每次收緊每種污染物的指標時，都能按照世界衛生組織的指引，至少收緊一級。

b) 推廣新能源車輛的普及應用

儘管在過去十年間，香港大氣和路邊空氣質素有所改善，惟路邊的二氧化氮和大氣中臭氧水平仍然居高不下，未能達標。二氧化氮通常由車輛排放；政府計劃在2027年前引入700輛電動巴士（約佔所有巴士總量的12%）[4] 和3,000輛電動的士（約佔所有的士數量的17%）[5]。然而，新能源車輛的使用率仍很低。我們建議政府採取全面措施，使新能源中型及重型貨車、非專營巴士和公共小巴普及。
作為改善空氣質素的綜合策略之一，我們建議政府擴大新能源車輛試點範圍，以涵蓋所有類型的學生服務車輛，並制定可行時間表，強制規定所有學生服務車輛必須改用為新能源汽車。
政府計劃在2024年上半年，發布一份制訂全港公共巴士和的士的綠色轉型路線圖和時間表 [6]，惟該路線圖仍未公布。政府應盡快公布該路線圖。
在2022年施政報告中，行政長官宣布將試行新一代的電動的士，以及氫燃料電池雙層巴士和重型車輛。[7] 政府也於2024年3月開展了電動公共小巴的試驗。[8] 我們建議政府就試點提供最新資訊，公布試點數據，並將校車、旅遊巴士、中型和重型貨車納入試點。政府還應進一步推動電動車輛的充電站覆蓋層面。
就氫能車輛方面，我們樂見亦歡迎府政於2024年6月發布的《香港氫能發展策略》。據我們所知，氫能巴士現已獲准在隧道內行駛。[9] 我們建議機電工程署提供有關可能制定的《氣體安全（氫氣）規例》（第51H章）以規管氫氣作為燃料的工作的最新資訊。[10]

c）根據已完成的區域臭氧研究制定一套行動計劃

臭氧於 2023 年飆升至 20 年歷史新高；香港特別行政區和廣東省政府啟動了為期三年的研究，以識別大灣區臭氧形成的原因，並制定降低區域臭氧水平的策略。[11] 我們建議政府制定並公布針對控制臭氧污染、能行之有效的路線圖及行動計劃，以控制臭氧污染問題。

d) 提供「電動渡輪先導試驗計劃」的詳細資訊

在2021 年，政府宣布將於 2023 年展開「電動渡輪先導試驗計劃」。[12] 我們要求政府就有關計劃，提供詳細資訊，包括該計劃的時間表、迄今的進展和支出狀況。我們亦希望要求了解目前為電動渡輪停泊地點建設充電設施的進展情況。

3. 處理室內空氣質素問題

3.1 在過去十年間，香港就改善空氣質素的政策討論，主要集中並圍繞大氣和路邊空氣質素。然而，由於大多數人大部分時間都逗留室內，室內空氣質素同樣重要。最近的科學研究發現顯示，揮發性有機化合物（VOCs）已超越柴油碳微粒成為香港主要吸入性致癌風險的空氣污染物。[13] 一般相信，大部分揮發性有機化合物源自室內環境，而政府應注意到吸入性致癌風險已從大氣污染源轉移至室內污染源。

3.2 為回應新冠疫情，政府承諾加強對抗傳染病的措施及增強其應對能力。由於大多數傳染病通過空氣傳播，因此，加強對空氣質素的控制和管制尤其重要，特別是在弱勢群體停留時間較長的地方，或是人口密度較高的室內場所。

3.3 隨着香港建築物老化及樓宇樓齡日漸增長，陳舊及與日惡化的室內環境，包括管理不善的室內空氣質素，將持續威脅居住其中的居民的健康與福祉。特別重要的是，政策需要確保那些弱勢社群會花費大量時間逗留的地方，其中包括托兒所、幼兒中心，以及老人院等地，能擁有良好的室內空氣質素。

3.4 具體而言，我們建議政府制定一份全面且行之有效的政策路線圖，以管理室內空氣質素。該政策路線圖應涵蓋以下範疇：

a) 以跨部門合作的方式應對室內空氣質素問題

由於要為改善室內空氣質素制定相關政策，政府需要各決策局及部門的專家攜手合作，特別是那些專責於環境、衛生、建築建築署和發展局，以及工程的部門，即環境及生態局、環境保護署、衛生署、建築署和發展局和機電工程署。
我們建議政府為跨部門的室內空氣質素管理小組制定明確目標及工作計劃。[14]

b) 就管制室內空氣質素立法

長遠而言，當局應修改第311章《空氣污染管制條例》，以囊括並管制室內空氣質素，並應優先為弱勢社群所在場所制定更嚴格的標準。
政府自2019年對自願參與性質的「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」進行過一次性修訂過室內空氣質素指標之後，環保署至今仍未有檢討及更新其目標。[15]
我們建議政府定期檢討室內空氣質素指標，依《空氣污染管制條例》對大氣空氣質素指標的恆常檢討之模式，定期檢視室內空氣質素指標。
具體而言，目前「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」下的監測目標並未包含直徑小於或等於2.5 微米的微細懸浮粒子（PM2.5）[16] 。世界衛生組織指出，沒有證據確立源自室內的微細懸浮粒子的危害性比源自室外的低。我們建議將PM2.5納入室內空氣質素指標當中。
其他地區已有採納強制性立法和實施政策以監管室內空氣質素之例子。例如，自1998年起，南韓已立法監管室內空氣質素。南韓在法律上要求在各公共場所監測室內空氣質量，並針對兒童和老年人等弱勢社群而制定更嚴格的室內空氣質素標準 [17] ，亦強制在學校採用空氣淨化器。[18]

c) 為學前教育及辦學機構和醫院提供支援

除了現行的學校和老人院指引之外，政府的室內空氣質素管理小組應為學前教育學校、醫院及診所等場所制定指引。[19]

d) 政府應帶頭提供數據及增加數據透明度

在《香港清新空氣藍圖2035》中，政府表示將應用微型感應器以監測室內外空氣質素。[20] 我們認為環境及生態局應持續收集並定期公布室內空氣質素數據，以便公眾了解香港的空氣風險水平。
此外，我們建議所有政府建築物持續監測室內空氣質素並公布數據，以樹立典範。

e) 擴大「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」

目前，「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」僅適用於擁有機械通風和空調系統的場所，排除僅擁有窗口式或分體式冷氣的場所，[21] 這意味許多包括學校和老人院等場所皆未能參與計劃。
隨着各個界別對增強室內空氣質素管理的需求和了解日益增長，環保署應擴大「辦公室及公眾場所室內空氣質素檢定計劃」，以允許更多學校和老人院舍參與於其中。

2024年9月

附錄：跨部門室內空氣質素管理小組成員

公務員事務局
教育局
環境及生態局
食物及衛生局
運輸及房屋局
建築署
屋宇署
香港海關
衛生署
機電工程署
環境保護署（主席）
消防處
食物環境衞生署
政府產業署
房屋署
勞工處
海事處
社會福利署
運輸署 [22]

參考資料

[1] 高水平的二氧化氮有可能會損害人體呼吸道，以及增加人們呼吸道感染和哮喘的風險和使其更嚴重。長期暴露於高水平的二氧化氮更可能會導致慢性肺部疾病。
[2] 吸入地面臭氧可能引發各種健康問題，包括胸痛、咳嗽、喉嚨刺激和阻塞。它可能加重支氣管炎、肺氣腫和哮喘。臭氧還會降低肺功能，使肺內膜發炎。重複接觸臭氧亦可能會使肺組織永久受損。
[3] 根據香港環境保護署2023年香港路邊空氣質素發表的統計數據。
[4] 香港便覽。香港特別行政區政府。檢索日期為2024年9月2日。取自：https://www.gov.hk/en/about/abouthk/factsheets/docs/transport.pdf。
[5] 行政長官2022年施政報告。香港特別行政區政府行政長官。檢索日期為2024年9月2日。取自：https://www.policyaddress.gov.hk/2022/public/pdf/policy/policy-full_en.pdf。
[6] 同上。
[7] 行政長官2022年施政報告。香港特別行政區政府行政長官。檢索日期為2024年9月2日。取自https://www.policyaddress.gov.hk/2022/public/pdf/policy/policy-full_tc.pdf。
[8] 香港特別行政區政府。立法會十一題：推動陸上公共運輸綠色轉型。檢索日期為2024年9月2日。取自：https://www.info.gov.hk/gia/general/202406/19/P2024061900193.htm。
[9] 香港電台（2024年7月14日）。城巴氫能巴士首次行駛本港隧道。取自：https://news.rthk.hk/rthk/ch/component/k2/1761552-20240714.htm#:~:text=%E5%9F%8E%E5%B7%B4%E9%9B%99%E5%B1%A4%E6%B0%AB,%E5%9F%8E%E5%B7%B4%E5%8F%AF%E6%8C%81%E7%BA%8C%E7%87%9F%E9%81%8B%E3%80%82。
[10] 香港機電工程署（2024年）。諮詢文件：《氣體安全條例》（第51章）的修訂建議。取自： https://www.emsd.gov.hk/filemanager/en/content_1519/GSO_consult_2024_1.pdf。
[11] 見上述第2號注釋。
[12] 香港特別行政區政府（2021年）。四航線料2023測試電動渡輪。取自：https://www.news.gov.hk/chi/2021/07/20210707/20210707_155908_673.html。
[13] Wong等（2023）。〈Characterization of toxic air pollutants in Hong Kong, China: Two-decadal trends and health risk assessments〉。《Atmospheric Environment》，314。取自：https://doi.org/10.1016/j.atmosenv.2023.120129。
[14] 在列明「跨部門的室內空氣質素管理小組」成員的附錄中可以找到各決策局及部門的名單。
[15] 環境保護署。〈背景〉。檢索日期為2024年7月24日。取自：https://www.iaq.gov.hk/en/iaq-certification-scheme-background/。
[16] 環境保護署。〈室內空氣質素的更新〉。檢索日期為2024年8月20日。取自：https://www.iaq.gov.hk/wp-content/uploads/2021/04/annex-summary-of-old-and-new-iaqos_eng_v2.pdf。
[17] 《大韓民國憲法》。《Indoor Air Quality Control Act》第12條及第5（2）條。檢索日期為2024年8月29日。取自：https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/viewer.do?hseq=63632&type=part&key=39。
[18] ECOLEX。《School Health Act of the Republic of Korea》。檢索日期為2024年8月30日。取自：https://www.ecolex.org/details/legislation/school-health-act-lex-faoc219769/。
[19] 環境保護署。〈學校和安老院舍的室內空氣質素管理指引〉。檢索日期為2024年9月2日。取自：https://www.iaq.gov.hk/en/resources-guidance-notes-for-the-management-of-iaq-in-schools-and-elderly-homes/。
[20] 環境局等。《香港清新空氣藍圖2035》。檢索日期為2024年9月2日。取自：https://www.eeb.gov.hk/sites/default/files/pdf/Clean_Air_Plan_2035_eng.pdf。
[21] 環境保護署。〈背景：適用範圍〉。檢索日期為2024年7月24日。取自：https://www.iaq.gov.hk/en/iaq-certification-scheme-background/。
[22] 室內空氣質素管理小組（2019年）。〈辦公室及公眾場所室內空氣質素管理指引〉。檢索日期：2024年8月29日。取自：https://www.iaq.gov.hk/wp-content/uploads/2021/11/gn_officeandpublicplace_chi-2019.pdf。